Jakie dokumenty i przez jaki okres powinny być publikowane w BIP?

W związku z obowiązkiem udostępniania informacji publicznej prosimy o udzielenie wskazówek, czy na stronie internetowej urzędu powinniśmy zamieszczać: wnioski osób o dostęp do informacji publicznej i odpowiedzi na nie, skargi w rozumieniu działu VIII k.p.a. i odpowiedzi na nie, a także petycje. Czy dane osób fizycznych je składających należy zanonimizować? Jak długo informacje takie powinny być publikowane?

I. W odniesieniu do wątpliwości, czy wnioski o udzielenie informacji publicznej składane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) wraz z udzieloną odpowiedzią muszą być umieszczone na stronie urzędu, wskazać należy, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, rozstrzygając o sposobie udostępnienia określonego zakresu danych w BIP, w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy określone informacje mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej.

Dokonując oceny, czy określone informacje (np. wnioski o dostęp do informacji publicznej) mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej warto zapoznać się z orzecznictwem sądów administracyjnych, zwłaszcza zaś z wyrokami zawierającymi rozstrzygnięcia dotyczące tego, czy dokument prywatny (np. pismo strony wnoszone w sprawie administracyjnej) jest dokumentem urzędowym. Przykładowo w orzeczeniu I OSK 814/16 z dnia 26 stycznia 2018 r. NSA stwierdził: „zgodzić się należy ze stanowiskiem, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej.”

Wobec tego w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej inaczej należy traktować pismo strony postępowania (np. wniosek o dostęp do informacji publicznej), a inaczej treść dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy.

Jeśli administrator oceni, że określona informacja stanowi informację publiczną, wówczas w następnym kroku powinien ocenić, czy prawo dostępu do takiej informacji nie podlega ograniczeniu, np. z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. A zatem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazują na sytuacje oraz kategorie informacji, które mogą bądź muszą być wyłączone z udostępnienia.

Odnosząc się natomiast do kwestii obowiązku publikacji określonych informacji wskazać należy, że jedną z form udostępnienia informacji publicznej jest ogłaszanie informacji publicznej, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.d.i.p. Katalog informacji podlegających obowiązkowemu udostępnieniu w BIP wskazany został w art. 8 ust. 3 tej ustawy. Niemniej organy władzy publicznej, do których zaliczają się również organy gminy, mogą udostępniać w Biuletynie także inne informacje publiczne, jak np. zarządzenia burmistrza (art. 8 ust. 3 zdanie drugie).

Ponadto prawo do informacji publicznej wynika również z art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje jawność działalności organów gminy. Ograniczenia tej jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Zgodnie z tym przepisem jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3). Jeżeli zatem w statucie gminy przewidziano obowiązek zamieszczania określonych informacji publicznych w BIP (np. zarządzeń burmistrza), to wtedy informacje te podlegają obligatoryjnemu zamieszczeniu na stronie BIP urzędu danej gminy.

Opublikowanie przez urząd określonych informacji powinno być zatem poprzedzone staranną oceną, czy i w jakim zakresie należy je udostępnić.

II. Odnosząc się natomiast do kwestii okresu publikacji danych w BIP wskazać należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej nie precyzują okresu udostępniania informacji w BIP, zarówno minimalnego, jak i maksymalnego. Brak określonych przepisami prawa okresów przetwarzania (udostępniania) informacji zawierających dane osobowe, nie oznacza, że informacje takie można przetwarzać bezterminowo.

Do takich informacji zastosowanie bowiem znajduje zasada ograniczonego przechowywania, wynikającą z art. 5 ust. 1 lit. e RODO. Administrator powinien w tym zakresie kierować się przepisami, z których wynika czas, przez jaki może przetwarzać dane osobowe, a w przypadkach, w których prawo nie reguluje okresu retencji danych, po przeprowadzeniu analiz, określić ten okres tak, aby przetwarzanie danych było zgodne z celami, w których je pozyskano. Stanowisko takie zaprezentowane zostało także w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 876/15: „[z] art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych wynika zasada ograniczenia czasowego udostępnienia danych osobowych w Biuletynie Informacji Publicznej. Zasada ta oznacza, że nawet jeśli określone dane odpowiadają celowi, dla którego są zbierane, to nie powinny być przetwarzane, w tym udostępniane innym podmiotom ad finitum. Czasowym wyznacznikiem powinno być natomiast osiągnięcie celu przetwarzania.” Podkreślić należy, iż ww. wyrok zachowuje aktualność także przy obecnie obowiązujących przepisach o ochronie danych osobowych.

Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 1810/19), wskazując, że brak regulacji nie oznacza, że dane mogą być publikowane bezterminowo. W takiej sytuacji znajduje bowiem zastosowania art. 5 ust. 1 lit. e RODO, co w konsekwencji nakłada obowiązek dokonania samodzielnej oceny okresu niezbędnego do osiągnięcia celu przetwarzania oraz zakreślenia precyzyjnego terminu usunięcia danych osobowych z BIP.

W decyzji z 18 października 2019 r. Prezes UODO wskazał, iż w celu zapewnienia przetwarzania danych zgodnie z zasadą ograniczonego przechowywania, administrator powinien stworzyć procedury, z których będzie wynikał termin i sposób usuwania informacji zawierających dane osobowe oraz zasady dokonywania przeglądów przetwarzanych danych w celu weryfikacji, czy określone w ten sposób terminy usuwania danych osobowych są przestrzegane.

Innymi słowy, jeżeli w tym zakresie brak jest określonych przepisami terminów, wzorów postępowania, to administrator musi przyjąć konkretne rozwiązania, które potrafi uzasadnić. Wynika to z przyjętej w art. 5 ust. 2 RODO zasady rozliczalności, zgodnie z którą administrator jest odpowiedzialny za przestrzeganie zasad dotyczących przetwarzania danych wymienionych w art. 5 ust. 1 RODO i musi być w stanie to wykazać. Zasada rozliczalności wymaga też, aby administratorzy wykazywali logikę, na której opierają swoje decyzje, i potrafili uzasadnić, dlaczego przyjęli określone rozwiązania.

Pomocne informacje dotyczące tego zagadnienia znaleźć można również w odpowiedziach na znajdujące się w zakładce IOD pytania: Czy trzeba precyzyjnie określać okres przechowywania danych?, Jak długo powinny być udostępniane w BIP oświadczenia majątkowe, np. radnego, wójta?

III. Wskazane powyżej informacje mogą być pomocne również w rozstrzygnięciu wątpliwości dotyczących skarg i wniosków w rozumieniu działu VIII k.p.a. Warto przy tym nadmienić, że problemem zamieszczania na stronie podmiotowej BIP danych osobowych wnoszącego taką skargę zajął się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r. (I OSK 620/12). NSA stwierdził w nim, że „jeżeli celem zamieszczenia informacji publicznej w BIP-ie jest transparentność działalności publicznej Rady Gminy, w tym treść podejmowanych przez nią uchwał, to cel ten zostaje spełniony także wówczas, gdy chroniąc sferę prywatności z informacji usunięte zostaną dane dot. osób prywatnych.”

IV. Jeśli natomiast chodzi o petycje, to przy określaniu okresu przechowywania zastosowanie znajdą powyższe wskazówki. Nieco inaczej sytuacja wygląda natomiast w zakresie publikacji petycji i danych osobowych osób je wnoszących.

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 ustawy o petycjach, petycja może zawierać zgodę na ujawnienie na stronie internetowej podmiotu rozpatrującego petycję lub urzędu go obsługującego danych osobowych podmiotu wnoszącego petycję lub podmiotu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy, na stronie internetowej podmiotu rozpatrującego petycję lub urzędu go obsługującego niezwłocznie zamieszcza się informację zawierającą odwzorowanie cyfrowe (skan) petycji, datę jej złożenia oraz - w przypadku wyrażenia zgody, o której mowa w art. 4 ust. 3 - imię i nazwisko albo nazwę podmiotu wnoszącego petycję lub podmiotu, w interesie którego petycja jest składana.

Z treści powyższych przepisów wynika, że rozpatrujący petycję ma obowiązek zamieszczenia na swojej stronie internetowej informacji zawierającej odwzorowanie cyfrowe petycji, przy czym jeśli składający petycje wyrazi zgodę na ujawnienie jego imienia i nazwiska lub nazwy podmiotu, wówczas publikowana informacja o petycji może zawierać również te dane. Jeśli natomiast składający petycje nie udzieli takiej zgody, wówczas adresat petycji nie może ujawnić jego danych, nie może też żądać wyrażenia takiej zgody.

Ponadto wskazać należy, że podstawą prawną do ujawnienia danych osobowych osoby składającej petycję na stronie internetowej organu rozpatrującego będzie zgoda w rozumieniu przepisów o ochronie danych osobowych. Skoro tak, to należy mieć na uwadze wymagania dotyczące zgody wskazane w RODO (art. 4 pkt 11 oraz art. 7-8).

Więcej informacji na temat ww. przesłanki przetwarzania znaleźć można na stronie internetowej UODO, w tym m.in. w materiale Zgoda nie zawsze jest podstawą przetwarzania danych.

2021-11-03